"地方财政自主性不足已成为制约地方治理现代化的关键瓶颈。"11月20日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（"十五五"规划建议）明确提出"增加地方自主财力"，标志着新一轮财税改革重点已转向增强地方财政自主性。这一要求不仅是对地方财政困境的积极回应，更是推动地方治理现代化的重要举措。

地方自主财力：概念与意义

"地方自主财力"是中央首次在党的二十届三中全会（2023年7月）提出的概念，指地方财力中地方可自主调配的部分，包括增值税等共享税种中的地方分成、房产税等地方税种、地方非税收入等。西南财经大学财政税务学院院长李建军教授指出，"像中央对地方专项转移支付收入，虽然属于地方财力，但由于有指定用途，就不属于地方自主财力。"

当前，地方财政收支矛盾日益突出。财政部数据显示，2025年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，同比增长2.1%；地方一般公共预算支出约19.1万亿元，同比增长1.2%。地方政府性基金预算本级收入约3.1万亿元，同比下降3.3%，地方政府性基金预算支出约7.2万亿元，同比增长7.3%。收支缺口部分主要通过中央对地方转移支付、债务收入等弥补。

重点改革举措：多措并举增加地方自主财力

1. 消费税征收环节后移并下划地方

"消费税征收环节后移并下划地方是增强地方自主财力的关键方面。" 李建军表示。2024年全国国内消费总额超过1.6万亿元，卷烟、成品油、酒、汽车等四个税目收入占消费税的比例超95%。"通过消费税后移增加地方自主财力，具有财政意义的主要在于这四个税目。"

今年政府工作报告明确要求，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。财政部11月公开文件称，今年上半年已统筹考虑央地收入划分、征管能力等因素，加快推进相关改革。"从课税对象特征、激励效应和征管现实来看，考虑成品油和汽车消费税征收环节后移，并下划地方，是更为可行和更具增加地方自主财力意义的突破口。"

2. 设立地方附加税

"研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。" 是中央提出的改革方向**。目前城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（"一税两费"）收入规模约1万亿元。"通过将这些附加税费合并为一个统一的'地方附加税'，原本部分归属于中央财政的教育费附加划归地方，增加地方自主财力。"

"地方政府可以根据当地财政需求灵活设置地方附加税税率，实质提升地方财政的调节能力，从而更好地实现地方财力与事权的匹配。" 李建军指出。

3. 优化共享税分享比例

"为增加地方自主财力，优化共享税分享比例可以有两种方式和途径：一是适当提高地方在共享税中的分享比例；二是针对不同地区的经济发展水平，实行差异化的税收分享机制。" 中央财经大学财政税务学院院长樊勇教授提出。

李建军建议，提高企业所得税、个人所得税的地方分成比例，可以考虑将企业所得税和个人所得税央地六四分成比例调整为五五分成。"地方政府税收收入和企业盈利、居民收入联结度加强，有利于激发地方政府着力改善营商环境、增加居民收入，同时促使地方政府注重经济绩效，减少过度投资和重复建设的冲动。"

4. 财力下沉，增加市县自主财力

"部分省份也通过下沉财力来增加市县自主财力。" 例如，广东省今年调整了省与市县增量共享收入分享比例，进一步加大财力下沉力度。 "这项改革使得今年广东省本级收入比年初预算数减少了761.2亿元，这笔收入相应体现在省以下的市县财政账本上。"

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，广东此次改革目的是下移财力，增加市县自主财力，以缓解当前基层政府面临的"三保"（保基本民生、保工资、保运转）支出压力和收支矛盾。

未来展望：财税改革将加速落地

"十五五"时期，预计一批增加地方自主财力的改革举措将加快落地。党的二十届三中全会部署深化财税改革时要求，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。

"消费税征收环节后移并下划地方、设立地方附加税和共享税分享比例优化等，应该是未来增强地方自主财力的着力点。" 李建军表示。

"随着改革的深入推进，地方财政将逐步从'被动依赖中央转移支付'转向'主动增强自主财力'，为地方经济社会高质量发展提供更加坚实的财力保障。"

结语：增强地方自主财力，推动地方治理现代化

"增加地方自主财力，是破解地方财政困境、推动地方治理现代化的关键一招。"

从"地方财力"到"地方自主财力"的提法转变，标志着我国财税体制改革正从单纯关注财政收入规模向关注财政自主性、财政效率转变。随着消费税改革、地方附加税设立、共享税比例优化等改革举措的落地实施，地方财政将逐步实现从"输血"到"造血"的转变，为地方经济社会发展注入新的活力。

"地方自主财力的增强，将使地方政府更有能力、更有积极性、更有创造力地推动地方治理现代化，为实现中国式现代化提供坚实支撑。"