中国政府债务结构正在发生重要变化，中央财政在新增举债中承担更多责任，以缓解地方财政压力。这一调整标志着我国央地债务关系进入新的优化阶段。

债务结构呈现新趋势

根据最新预算报告数据，2026年中国拟新增政府债务11.89万亿元，其中中央财政举借国债合计6.69万亿元，占新增政府债务总额比重约56.3%；地方财政举借地方政府债券合计5.2万亿元，占比约43.7%。中央财政举债规模占比连续两年高于地方，这一变化具有深远意义。

值得注意的是，地方新增债券中有0.8万亿元用于置换存量隐性债务，属于"借新还旧"。若剔除这部分，中央举债规模在新增政府债务中的实际占比会更高。

历史对比与结构演变

梳理2014年以来的预算数据发现，2016年之前中央财政新增举债规模占比高于地方。但随着预算法允许地方举债，2017年至2024年地方政府举债规模占比持续高于中央财政。

从债务余额结构来看，地方债务占比仍明显高于中央。截至2024年末，全国政府债务余额92.6万亿元，其中国债余额34.6万亿元，占比约37.4%；地方政府债务余额58万亿元，占比约62.6%。但随着中央举债力度加大，中央债务余额占比呈现小幅上升趋势。

专家解读：优化债务结构的必要性

地方政府债务占比过高并非良性状态。从国际经验看，主要国家中央政府债务占比普遍高于地方，部分国家中央财政债务余额占比达到70%~80%。

中央政府举债具有明显优势：回旋余地更大、融资成本更低，且债务作为重要政策工具，中央财政举债能更好地发挥调节经济社会运行的作用。而地方债务占比过大，会使地方财政负担加重，在单一制体制下，一些地方甚至可能将风险上移。

地方债务占比过高容易积累风险，表现为举债周期短、利率高、偿债能力偏弱、举债方式不规范，进而掣肘地方发展经济的能力和积极性。发挥中央优势、中央加杠杆成为必然选择。

政策调整背后的深层逻辑

2023年10月中央金融工作会议明确提出优化中央和地方政府债务结构。从2023年开始，中央财政新增债务占比明显提升，2024年较2023年提升约7个百分点，2025年较2024年提升约8个百分点。

这一变化反映了政府举债目的和债务职能的调整：

  1. 城镇化进程趋缓，地方政府基础设施建设的迫切性大幅降低

  2. 地方债务风险需要化解，中央加大宏观调控职能

  3. "两重""两新"等重大政策出台，债务资金的宏观调控职能增强

中央财政发力的具体体现

中央债务占比提升主要体现在两个方面：

一是新增财政赤字主要由中央财政承担。2026年赤字规模拟为5.89万亿元，较2025年增加的2300亿元全部由中央财政负担。其中中央财政赤字拟为5.09万亿元，地方财政赤字拟为0.8万亿元。

二是特别国债发行力度加大。中央财政从2024年起发行特别国债，2024年、2025年、2026年分别发行1万亿元、1.3万亿元、1.3万亿元超长期特别国债，用于支持"两重"建设和"两新"政策。此外，2025年和2026年分别发行5000亿元和3000亿元特别国债，支持国有大型银行补充资本。

未来优化方向

央地债务结构还将进一步优化。从长期看，央地关系优化需要统筹收入占比、支出责任划分和债务结构调整，中央应承担更多事权和支出责任，推动社保等事权由中央履行。

专家建议，可借鉴国际经验，将国债余额占比逐步调整至60%以上。除优化增量债务结构外，存量隐性债务化解也可适当由国债置换一部分，实现存量债务的结构优化。

风险总体可控

目前中国政府债务风险总体安全可控。政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，政府负债率明显低于G20国家平均水平，且政府债务形成大量优质资产。

结语

中央承担更多举债责任是优化财政体制的重要举措。通过逐步提高中央政府债务占比、降低地方政府债务占比，可有效减轻地方财政负担，发挥中央财政的宏观调控优势，为经济高质量发展提供更稳健的财政支撑。这一结构调整将推动央地财政关系更加合理，为长期可持续发展奠定基础。